按照现有的行政主体理论，党的机构行使执政权，通过路线、方针、政策等上升为法律以对全社会进行领导，党的领导是国家机构改革必须坚持的政治原则。

党政融合的机构改革实践为行政主体理论发展提出了新的课题。第一，从行政权力结构上，国家行政一体化的集权模式逐渐被多元社会主体参与行政权的分权模式所消解，无论是国家公权力主体还是社会公权力组织，应在法律的调整范畴内进行权力的配置，西方几个国家通过多元社会组织参与公共行政，并履行公共事务所需的行政职能。

(17)当事人向行政裁判所申诉。有专家指出，党政合署体制下党的工作机关的行政权其实是从行政机关演绎来的，党的工作机关行使的行政权依然保持着国家行政权的特性和本质。中央组织部在公务员管理方面尽管是由党的部门在管理，也同样要适用《公务员法》和公务员管理的法律法规。(14)王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第39页。行政相对方的权利特别是参与行政救济的程序性权利也因作出具体行政行为的组织在资格条件的不成就而丧失，程序性权利的丧失也间接剥夺了实体权利实现的可能。

在行政法关系中，基本的指导原则是根据职能产生的实体结果而非按照职能行使主体的属性来识别是否为行政救济关系，这样可以规避行使行政职能的新行政主体的行政行为导致侵权结果的诉求真空。尽管牵一发而动全身，既涉及国家行政机关也关涉地方各级行政部门，甚至各级党的机构，范围广，需要中央和地方的统一联动，协调难度大，但已然是不可回避的改革潮流。行政主体理论应当围绕这一核心予以理解和构建。

党和国家机构改革通过机构的整合与职能要素的有机分流也在于如何将抽象的国家行政和公共服务转化为人民切实享受的利益，包括共享改革的成果。在德国，诸如其他发挥社会公共管理的公共社团组织、公法设施甚至一定的私法组织形式也被纳入行政主体的概念系统。而行政主体理论的研究目的也在于厘清谁行使职权，谁来承担责任。(32) (一)行政主体是抽象的概念范畴 行政主体概念的界定，应当基于行使行政职权这一中心观念进行抽象，可以从以下几个要件进行概括：主体上，除了行使国家职权的行政机关、法律法规授权的组织外，还包括既不行使国家职权也无法律法规授权的其他行使社会公权的多元社会组织，这样，行政主体范围得到扩充解释。

正由于这种当事人理论的片面性和局限性，使得行政法行为理论也局限于研究行政机关及其工作人员的职权行为(即行政行为)，而忽视了对行政主体的职权行为以外相对当事人非职权的行政法行为的研究和探讨。又因中共湖北省委组织部是党委部门，上述行为无论是中共湖北省委组织部的行为还是中共湖北省委组织部批准的行为，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

唯行政机关论、唯行政组织论的保守思维在机构改革的理论逻辑中将被以职能行使为前提，以保护公民、组织合法权益为中心，以谁履行，谁担责为原则的行政法治进路所置换。无论是行政机关的行政行为、党的机构对相对人产生权利义务影响的行政行为甚至其他社会组织行使的公权力行为即社会公共行政行为都应纳入行政法律关系中进行管控，这是国家机构改革的基本精神，也是本文研究行政主体理论的出发点。而职能如何转变取决于政府机构具体职能要素的运行。只有毫不动摇地坚持党的领导，才能实现党全心全意为人民服务的宗旨与机构改革坚持以人民为中心的原则达到高度的价值契合。

这种实质上的合并，使原来的行政机关脱离行政系统，成为党的工作部门，从行政主体资格说，对外保留国家公务员局牌子，在形式意义上仍具有行政机关的属性，受《公务员法》的调整，是行政法律关系的主体，也可以成为行政法律责任的承担者，这是中国共产党依法执政的新尝试。第三，行政主体的资格条件过低。①历史和实践表明，坚持党对一切工作的领导。在救济程序中，非政府组织作为行政主体时，其成员对其行为不服时可以申诉、复议或者诉讼。

法院认为，被告湖北省保密局是中共湖北省委办公厅的内设机构，不是国家行政机关。(18)现代日本行政学者的观点是，行政主体是行政权的归属者，从类型划分上，有国家、地方团体和其他行政主体，如公共组合、特殊法人、独立行政法人等。

显然，如何调控行政权力、履行行政职能、承担行政责任是行政主体理论研究不可回避的主题。(20)有专家认为：我国学术界一般认为我国的行政诉讼以行政主体为被告，但这并不意味着行政主体理论是确认行政诉讼被告的基础。

在政府转变职能过程中，行政机关和其他社会组织是机构改革方案的推动者和执行者，即行政主体理论贯穿于机构改革的具体社会实践中，对机构改革的推进和深化具有理论指导意义。三是提升机制运行效率。当非政府组织不服行政机关行政行为时，同理以行政相对人的身份主张权利救济。那么，行使社会公共行政的组织是与自身行政行为产生直接影响的相对人以被告身份进入同一诉讼程序还是以原告的身份进入另一程序？按照西方国家行政主体理论，有的公法人独立享有行使公共权力的能力和资格，国家行政机关一般不干预。第三，公法人与行政主体不是等同语义。而这些公共组织的组织建构、公共服务范畴、履行社会公共职能存在诸多差异，这要根据公共组织的性质而识别。

若涉及国家赔偿，也由国家这一特殊主体来承担，行政主体行使权力产生的违法行为与应然承担的法律责任在诉讼程序中出现逻辑错位。有学者批判公法人的外延小于行政主体，因为行政主体的前提必须有一个主体的存在，这个主体既可以是法人，也可以是不具备法人形态的组织，两者并非等同概念，(30)其实也否定了将公法人作为行政主体在我国行政法域中的等同运用。

(19)熊文钊：《行政法人论》，载《法学》1988年第4期。因此，英国行政法学者没有像大陆法系国家行政学者一样提出并研究行政主体，但并不能否定英国行政法学中同样也存在实质的行政主体。

参与诉讼的行政主体与承担责任的主体实际上是分离的，即便是行政主体如行政机关或法律授权的组织败诉，自身也不担责，因为行政机关是代表国家履行行政职能。此外，其他既无行政机关委托也无法律法规授权的社会组织只有通过立法或修法的确认方能保障行政主体在履行公共行政职能时的合法性，但目前的行政法立法回应乏力，跟进疲软，显然不能适应新时代机构改革的要求。

因此，存在这样一个逻辑：职能要素运行状态决定政府职能是否转变，决定机构改革是否按预定轨道进行。(27)薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。第二，行政主体在行政救济程序中资格界定难，导致行政相对方诉权受抑。法律责任承担上，规避传统的以形式行政主体作出行政行为为依据，转向以行政职能履行并对行政相对人产生权利义务影响的主体行为为依归，无论是行政机关还是非行政机关。

问题的关键是，我国的行政主体理论肯定了行政机关的被告身份，按程序参与到庭审活动中，但被告并不一定担责，行政被告的主体与行政责任的主体无法竞合。我国尽管仍以国家行政权管理为主导，但对社会公共组织的权力赋予有待加强，在社会诉求多样和公共事务日趋多元的新时代，国家行政权不能独自解决所有的社会公共问题，在今后的社会发展中，公共主体承载的行政权力和对社会事务的参与管理甚至更加凸显。

法律法规授权的组织本不属于行政机关序列，但根据法律法规授权行使行政行为，对行政相对方产生具体的权利义务的影响，属于适格的行政主体。行政法主体理论的提出，拓宽了行政法学的研究视野，确立了行政法学的一系列范畴。

(23)郎佩娟、陈明：《行政主体理论的现状、缺陷及其重构》，载《天津行政学院学报》2006年第2期。(11)尽管行政机关与行政主体并非同一语义，行政机关只是行政主体的一种类别，但由此不难窥探目前我国行政组织法在学界和实务部门的千呼万唤中仍未出台，而现有的组织法过于原则，既存在理论指引缺位，也对司法实践指导乏力。

日本的行政权属于内阁，内阁之下又可以分为若干行政机关，根据不同行政职能的需要执行相应的具体行政事务。行政法主体问题是行政法的一个基本问题。可以预期的是，党的机构作出的执政行为、抽象行为、内部行为产生的后果均会排除在行政复议和行政诉讼等行政救济渠道之外，而其他对相对人权利义务产生实际影响的行政职权行为则应当纳入行政救济程序。且公示、录用潘某(第二名)的文件由省委组织部作出，湖北省保密局没有作出录用潘某的决定，因此原告将湖北省保密局列为被告错误。

如产生较大社会影响的湖北女子起诉省保密局案值得深思。(二)行政主体的权责问题是行政法学研究的重要内容 宪法与行政法是公法的两大支柱，行政法学的研究重在规范行政权力的运行。

⑥借鉴西方行政组织理论的行政主体概念将其与行政组织、行政机关混淆，曾引发学界的广泛质疑和批评。行政主体是一个范围较广的概念，在我国也并非一个严格意义上的法律概念，由国外引入适用并没有对行政主体理论带来实质性的影响，反而扰乱了与行政机关、行政诉讼被告、公务员等的关系界定。

因为改革打破了原有的秩序和规则，权力和权利的关系被重塑。第三，将归口党务部门领导的工作机构纳入行政主体范畴的现实挑战。